编者按：

　　改革开放以来，我国城镇化水平得到了较大提高，但是由于户籍制度、城乡二元结构等因素的限制，我国城镇化水平依然较低，城镇化水平落后与工业化进程，同时，我国城镇化进程中还积累了一系列矛盾，这些矛盾随着城镇化进程的推进逐步暴露出来，“十二五”期间应注重城镇化质量的提高，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城市化的首要任务，这是下一步城镇化发展的重要方向。

　　过去十年提升至47.5%，年均增速1.13个点；未来五年目标达到51.5%，年均增长0.8个点--根据我国“十二五”规划，高速推进的城镇化进程似乎面临着“减速”。个中原因何在？

　　“很多人进了城，但没有享受到市民待遇。人口的城镇化滞后于土地城镇化，这是亟待解决的问题。”中央农村工作领导小组副组长陈锡文说。未来几年，我国城镇化进程的若干“特殊因素”将会弱化。在城镇化速度相对降低的同时，大量农民工公共服务和社会保障的缺口亟待弥补，真正加快“人口城镇化”。

　　中国“十二五”城镇化：“拐点”到来　“减速”推进

　　51.5%的城镇化率意味着什么？在26日于上海举行的“‘十二五'城镇化发展高层论坛”上，陈锡文说：这意味着我国的城镇化将迎来一个拐点，城镇人口数将首次超过农村人口数。

　　中国城镇化的成就令世人瞩目。2000年中国城镇化率是36.2%，城镇人口约4.6亿人；至2010年，城镇化率已增加11.3个点至47.5%，城镇人口约6.3亿人。10年里，中国增加了1.7亿城镇人口。“这是非常了不起的成就。”陈锡文说，要知道，现在全球人口超过1亿的国家也只有11个。

　　不过，根据规划，我国在“十二五”末城镇化率将达到51.5%，较2010年增加4个点，“降速”明显。原因何在？陈锡文说，城镇化的快速推进，与我国改革开放和经济快速发展密切相关，但也跟三个“低成本因素”有关。一是土地等资源成本过低，在目前体制下，部分地方政府能够出面强制性地获得低价的土地和其他资源，推进城镇化；二是可以用很低的成本获取劳动力，大量农民工在城镇化进程中起到了非常重要的作用，但他们不仅工资低，而且在就业的城市往往得不到足够的社会保障；三是在城镇化过程中，污染的排放代价非常低。

　　“而现在，我们正在逐步失去或改变这些被看做优势的‘低成本推进’因素。”陈锡文说。

　　为何城市里见不到“老农民工”？

　　在上述论坛上，经济学家樊纲提出的一个问题引发与会者深思：“为何城市里看不到老农民工？”

　　“我的孩子在城市没法读高中，只能回老家”、“城市生活水平太高，这点养老金根本不够用”、“城市看病太贵，报销比例太低”……这是和农民工交流时经常听到的话。

　　樊纲说：“过去城市对农民工说‘欢迎大家来打工’，但是你们得回去养老、生孩子、看病，你家里还有一亩三分地。结果，城市里只有能打工的年轻农民工，而没有年老农民工。因为农民工没有城市化，从而过早地退出了劳动力市场。”

　　有观点认为，目前的城镇化率有“高估”之嫌。中国发展研究基金会2010年9月公布的《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》指出，中国现有城市化率的统计口径包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上、但没有享受到和城市居民等同的公共福利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半，从这个角度讲，中国目前的城市化仍属于“半城市化”，距离“全城市化”还有很大距离。

　　“严格来讲，我国目前的城镇化率可能要打个七五折，估计是35－36%之间，”陈锡文说，“这不仅仅是对城镇化水平的估计问题，它也意味着我们未来城镇化推进过程中，有些过去未了的事情现在必须认真补课做好”。

　　城镇化应“好”先于“快”

　　国务院研究室副主任黄守宏说：“‘十二五’把城镇化速度确定为每年0.8%，低于许多人的预期。这里面有很重要的一个导向，就是要总结我国城镇化过程中存在的困难、问题和偏差，提高质量和效益，走出一条又好又快的道路。”

　　让进城农民工成为“市民”，是城镇化“又好又快”的必然要求。“城镇化在一定程度上表现出来的是土地及物质形态的城镇化，高楼大厦起来了，城市面积扩大了，但很多人并没有真正融入到城镇化当中。”国家发改委秘书长杨伟民说，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城市化的首要任务，这是下一步城镇化发展的重要方向。

　　他说，不过人口的城镇化是一个非常复杂的问题，要因地制宜、稳步推进，首先要把有稳定劳动关系、并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民；对于暂不具备落户条件的农民工，也要改善对他们的公共服务，特别是要加强对他们权益的保护。

　　陈锡文还认为，在推进城镇化的进程中，一方面，要坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖，“单独地考虑大城市显然不符合中国国情，中国人口太多了，仅靠大城市难以维系。坚持大中小城市与小城镇协调发展，并不是说限制大城市的发展，关键是要处理好各城市的功能关系”。

　　另一方面，要坚持推进城镇化和建设新农村并行不悖。据预测，到2030年中国人口可能达15亿人左右，城镇化率可能达70%左右，仍有30%生活在农村，也就是4.5亿人。“如果不把农村建设好，小康社会、现代化都无法实现。”他说。