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中国海上崛起利益清单:美国为何这么怕永暑礁建设
2016-02-03 [关闭]

     国人与海为伴不知要追溯到多么久远,然而却始终难称海上强者。随着国力不断增强,能力与技术不断进步,直到最近几年,争取和维护海洋权益的意识才渐渐清晰。

那么,中国的海洋权益有哪些,轻重缓急又如何?不弄清这些问题,我们就无法决策要用多大的力量予以合理的维护。

一个大国的海洋权益有多少,主要看这个国家由近及远走出的距离,以及对海岸、海岛、海空、水面、水下这几个立体空间的利用能力。以南海永暑礁建设为例,中国在短短几年间,就向外界证明了海洋建设和利益维护的强大能力及重点。对此,美国的紧盯就是一个最好的证明。

海洋利益五花八门,轻重缓急各不相同

近年来,中国维护海洋权益的行动引起国际舆论极大关注。一个原因是海洋的利用价值。以南海为例,澳大利亚罗维国际政策研究所亚洲安全事务专家罗里.梅德卡夫就形容为这是个“价值亿万美元的问题”。但这样的简单形容,无法说明到底什么是中国的海洋利益。

海洋占地球表面的71%,随着科学技术的发展,海洋在人类生活中的作用日益增加,各国都在以自己的方式追求海洋利益,各国的海洋利益有共性也有差异。大国追求海洋利益有自己的特点与优势。处于崛起进程中的中国,应该追求什么样的海洋利益,这在很大程度上取决于如何进行利益分类。

本报告把中国的海洋利益分为核心利益、重要利益、一般利益、次要利益四类。

核心利益通常指一个国家必须全力捍卫的利益。

重要利益指在不影响生存的情况下,一个国家应该尽最大力量保护或获取的利益。

一般利益是指一个国家应该用一般性力量去争取与保护的利益。

次要利益是指一个国家用少许力量去争取与保护的利益。

不同的海洋利益目标具有不同的重要性。例如核心利益决定了地盘儿和屏障,重要利益涉及在此基础上的存在与发展,而次要和一般利益是生计以外不那么重要的、可替代的好处与权利。

确定海洋利益目标的方式多种多样,本报告按照政治、安全、经济、文化、科学研究等功能领域进行简要分析。

海洋政治利益包括海洋主权、海洋管辖权、海洋管制权等。海洋划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、外大陆架、公海等。沿岸国家的内水等同于领陆,领海除了无害通行权外也可以视同领陆,沿岸国家在这两部分海洋享有完全主权,大致上属于国家核心利益。

对于毗连区与专属经济区,国家享有不完全主权,即享有某些管辖权与经济活动权,因此属于国家的重要利益。各国对公海及其上空有平等的使用权,经过批准还可以开发特定区块的海底资源。这些属于一般海洋利益。公海的海洋运输通道通常具有可替代性,属于次要海洋利益。国际海峡与其他国家的专属经济区,在没有替代者时属于重要海洋利益或一般海洋利益,在有替代者时属于次要海洋利益。

安全包括传统安全(主要是军事安全)与非传统安全(军事安全外的其他安全)。非传统海洋安全利益包括海洋生产、商业运输、科学研究活动的顺利进行,主要指商业航行自由。传统海洋安全利益包括建立海上安全屏障,防止海上军事冲突、军事航行自由,主要是指军舰、潜艇、航空器(特别是飞机)的航行自由,特别是在其他国家专属经济区内的军事活动权,以及在其他国家领海内(国际海峡除外)的无害通过权。大部分国家认为专属经济区内的军事活动权等同于公海,军舰在领海内的无害通过无需预先通知或批准。中国这方面的立场正在发生变化。对于专属经济区内的军事活动权的立场已经与美国一致,但法律依然要求无害通过须经批准。美国迄今为止遵守了中国的这一法律要求。长远来看,中国有可能调整立场。这种权利属于中国的重要海洋利益。

海洋经济权益主要包括开发领海、专属经济区、大陆架资源,发展国家的海洋经济产业等。海洋经济占一些国家经济比重比较高,如越南大约为50%。海洋经济目前仅占中国GDP10%,目标是到2030年达到15%左右,一些沿海省份提出了建设海洋经济大省的目标,这主要依靠专属经济区与领海。对于这些身份海洋利益属于重要利益,但在中国整体国家利益中的位置,可能少稍低,在一般利益与重要利益之间。而在公海海底的开发、远洋捕捞、在公海与国家海域的经济活动的油气开发与渔业养殖、在北极圈的经济活动等,属于一般海洋利益或次要海洋利益。

文化可以包括科学研究,海洋文化利益包括海上观光旅游,举办跨海域的文化活动,以及进行海洋科学考察、建立海洋科学基地等。文化海洋利益的获得与维护可以发生在内水、领海、专属经济区、公海、南北极,以及这些海域的上空,通常属于一般海洋利益与次要海洋利益,少数可能达到重要海洋利益。在南北极的科学考察活动,属于一般海洋利益或次要海洋利益。

区别中美海洋核心利益,遵循量力而行并维护国际机制

从力量应用的角度界定中国的海洋利益,有助于中国在和平崛起的过程中,合理追求从海洋获得的好处与享受的权利,避免制定过高的利益目标与不适当地使用国家能力。

如果把“保护世界主要海上通道安全”列为核心利益,等于赋予中国海军与美国海军同样的任务,这大大超越了中国海军能力,并将之引向与美方直接对抗的境地,显然背离了和平崛起理念。

一些利益涉及到政治、安全、话语权等,在国家利益中的重要性如何判断需要仔细权衡。这里列出三类:争议岛礁,国际海洋机制,国际司法与仲裁。

国家领土按照所处的位置可以分为中心领土与边缘领土。在民族国家体系诞生之前,国家的边疆是动态的,经常随着实力的变化而调整,通常没有边界。民族国家则要求对国家边界进行确认。这是许多冲突与战争的主要根源,尤其是当某些边缘土地对国家的生存与发展特别重要时。但有些边缘土地的所有权有争议。也就是说,其所有权(即主权)归属是不确定的,在领土归属谈判中属于可交易对象,不同于中心领土,即不属于通常意义上的领土。

海洋岛礁也是如此。那些远离本土、无人居住的争议岛礁,邻近国家对其所有权并不重视(军事要塞除外),一般属于次要国家利益。可一旦被发现附近海域有重要经济资源(化石能源、矿产资源等),则有可能升级为一般利益乃至重要利益,专属经济区与大陆架制度的建立加剧了这种升级,但一般很难达到核心国家利益的程度。

国际海洋机制的确定与维护,历史上多是大国起主要作用,如大陆架制度、海洋航行自由制度。国际海峡过境通行(transit passage)更是冷战时期美苏合作创造出来的一个概念。但在制定《联合国海洋法公约》酝酿与制定的过程中,中小国家通过抱团用力的方式,在某些议题上也发挥了主要作用,如群岛制度、专属经济区制度、海底资源共享制度、领海从3海里扩大到12海里等。《公约》被称作海洋宪法,包括中国在内的众多国家依法获得了大量的海洋综合利益。

对大国来说,国际海洋机制可能是某些部门的核心利益或关键利益,如美国海军就把全球航行自由列为自己的核心利益或核心价值。不过,这在美国国家利益中则难说达到了核心利益的程度,所以美国可以让自己长期处于“不批准《公约》但尊重其理念”的状态。对中国来说,海洋利益越来越多,用国际海洋机制来获取与保护自己的利益是必然途径,不同的海洋机制可能是次要利益、一般利益乃至重要利益,但不大可能达到核心利益的程度。

国际司法与仲裁是国际海洋机制的一部分,但具有相对的独立性。而且其公正性还没有被各国普遍接受,因此,即使是同意参加国际制度,不少国家会就某些条款作出保留声明,大国更是如此。

大国对于国际司法与仲裁的立场基本上是:低敏感度的功能领域(如捕鱼权争端)可以参与并接受国际司法与仲裁,但在高敏感度的领域(如岛礁归属、海洋划界、海洋刑事犯罪)则持慎重甚至不参与的态度。

美国19851月退出“尼加拉瓜诉美国案”,后来通过“签署双边豁免协定”替代“加入国际刑事法院”都是例子。

中国2006年依《联合国海洋法公约》第298条规定向联合国秘书长提交排除性声明,对于《公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端),中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。中国也没有参加国际刑事法院。

国际司法与仲裁在国家利益中的位置通常属于次要利益与一般利益,少数可达到重要利益,但很难达到核心利益。对大国来说更是如此。中国的海洋利益在增加,会有更多的海洋利益达到重要利益的程度,通过国际司法与仲裁来保护自己海洋利益的必要性在增加。也许会在适当的时候调整相关政策,但这不意味着与中国有关的司法或仲裁案件将大量增加。

海洋利益分类并非只有一种

海洋利益是指人类可以从海洋获得的好处与享受的权利。前者与科技的发展与国家能力紧密相关,后者则随国际法的演化而变化。海洋利益的内容非常广泛,为了研究与使用的便利,人们对其进行了不同的分类。从功能角度,有的将之分为领土主权、司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权与海洋科学研究权,有的将之分为主权利益、空间利益、安全利益、资源利益、交通利益、科研利益、环境利益、国家统一、国家地位与国家角色,有的将之分为海洋产业、海洋运输、近海油气资源、海外企业与国人利益、南北极和平利用、海底矿产资源等,还有人通过枚举岛礁主权、海上通道安全、领海空间安全、是否使用武力等来划分。这些分类的好处是比较直观,不足之处是逻辑上不够严密,把不同层次的利益并列,并且彼此间存在交叉。

比较好的方式是分为海洋政治利益、海洋安全利益、海洋经济利益、海洋文化利益等,考虑到科技在海洋利用的重要性,还可以把海洋科学利益单独列为一类。但是,认为“海洋利益属于国家主权范畴”,或“在其管辖范围内才享有的利益”则是片面的。公海及其上空并不属于任何国家管辖,但各国依然享有海洋利益。

对于中国而言,更受青睐的是依据重要性不同进行分类。对此,有人把海洋利益划分为两类(核心利益与非核心利益,重要利益与一般利益、主要利益与次要利益),三类(核心利益、重要利益、一般利益),四类(关键利益、重要利益、一般利益、次要利益)。按照重要性分类的好处是,国家可以依据自己的能力与需要,确定哪些利益志在必得,哪些利益只能用一定的力度去追求,哪些利益是不应该追求的。

(作者:薛力 来源:凤凰网)

 
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