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中国官员明显存在权力期权化的影子
2015-04-01 [关闭]

 编者按:美国波士顿大学经济学博士吴谦立认为,中国官员明显存在权力期权化的影子,解决官员旋转门式的腐败问题,必须对官员的权力、财产收入更加公开,以及更大幅度的行政改革,降低官员们在市场上的价值。

我以前有位同事,他的弟弟是联邦政府的一位特工人员,有一段时间给下了台的克林顿总统当保镖。 某一天中午吃过饭,他就不见了。第二天,他来上班的时候,显得有些兴奋。原来,前一天,克林顿到了本地。虽然是刚退下来的党和国家领导人,但毕竟已经卸了任,不再日理万机;而且虽说本地乃是民主党的天下,但是地方政府官员和地方党组织并没有义务一定要接待这位本党老同志、退休老领导,因此,就有那么半天时间在老克的日程安排上出现空白。老克乃是天生的政治动物,现在居然有半天的时间没有办法和人说话,这对他内心的煎熬不亚于让他看见莱文斯基小姐而不动邪念。我这位同事的弟弟就急领导所急、想领导所想,把自己的哥哥请去当了半天的三陪:陪吃、陪喝、陪聊天。

同事开心的是,这回他对上世纪90年代政坛上许多原来不明白的事情全都搞清楚了。我问他怎么和老克聊天,他说就他们两个人,每人手拿一瓶啤酒坐在沙发上不受拘束地神侃:由他问问题,老克回答。同事说老克很坦诚,对他所有问题都详细地做了直接回答,包括1994年中期选举后如何与金里奇等共和党领袖翻脸,不惜以政府停止运作最终逼迫共和党让步。同事再三强调说,(老克)什么都说了,又故做神秘地对我眨眨眼睛说,包括怎么会轰炸你们大使馆的事都说了。我故意问道,这么好的机会,难道没有问对方关于莱小姐的事情?同事说,一来他没有想好如何在不伤对方面子的情况下,巧妙地抛出这个问题;另一方面实际上也没有时间问这个问题——面对他的每个问题,老克的话都像滔滔江河之水,绵延不绝,他很难插上嘴,只有等对方从头至尾把一个问题的解说全部说完,才有机会开口,因此半天的时间很快就过去了。 这件事过去好几年了,我之所以还对此印象深刻,是因为美国总统大概是西方各个政府机构里极少数退下来后还能保留“XX同志办公室以及享受政府给予安全保卫的职务,即使这样,在其他方面还是平民化了。退下来的克林顿,出门在外不会有当地政府接待处的悉心照顾,只能和寻常人聊天打发时间。 作为总统,下台仍然可以享受制度规定的一定礼遇,其他官员离开岗位后就只能自谋生路了。转战商界是出路之一,这就是政、商界之间所谓的旋转门。 说起政府高官离开政坛,大家立即想到的可能就是他们可以赚大钱。确实,政府高官的宏观眼界、管理过庞大机构的经历、处理复杂人际关系的技巧、对政府机构运作的了解,对于任何一家企业都是个实实在在的资产。因此,许多前政府官员都能成功地转投商界,或者靠演讲、出书,在退出政府后大捞一笔。更有像英国前首相布莱尔那样,为赚钱到了不惜玷污自己政治名声的地步,但是不可忽略的一个特点就是,他们在赚钱的同时既受到许多制度上的限制,同时也已经不再享受政府曾经给予的待遇了。 其实即使是总统,当初也是没有这些礼遇的。上世纪50年代,杜鲁门卸任美国总统之时,宣布绝不利用自己的影响谋利,既不会为了金钱而进行任何的商业背书,也不给以前的下属写信或者打电话游说。老杜虽然现在被美国人视作历史上伟大的总统之一,但是当初却是个除了从政,一无所长、一无所就的人物。他早年经营过采矿公司、石油公司,但很快就失败了。赶上第一次世界大战,他虽然抓住机遇万里赴戎机,并且获得同连队战友的爱戴,却没有获得任何军功。退伍回家后,开了一家杂货铺,却照样很快就赔得血本无归,用了12年的时间才在支持者的帮助下还清债务。在又卖了两年的汽车俱乐部会员卡之后,他认识到对于人到中年仍然一事无成的自己,还是从政更加靠谱。于是,钱财两空、债务缠身的他,从自身经历出发积极向民主党靠拢,由此走上政治之路。由于干什么都失败,自然没有多少积蓄,以致于被岳母瞧不起到即使当了总统,还要被数落,现在下台了也只能住在岳母家里。拿着金额不大的公职退休金,却要应付退休总统的场面——好容易出版的回忆录,稿费还要归捉刀者所有。他这种尴尬的贫困处境,加上之前已经出现好几位穷困潦倒的下台总统,促使国会于1958年决定向前任总统发放财政补贴。

过去四十多年来,连向来埋首故纸堆的清高学者们都纷纷放下架子,走出象牙塔,脚踏实地深入生活地努力赚钱,要求曾经沧海难为水的政界人士也学老杜那样终生与金钱结仇,似乎也不现实。因此,为了制止旋转门带来的恶果,除了建国初期开始就制定的规范官员行为的法律,美国又在1979年出台了《美国政府道德法》,1989年之后通过了《美国政府道德改革法》等一系列法律,所有这些法律都旨在解决官员的利益冲突问题。按照这些法律要求,美国联邦政府的行政机构、国会、法院内部都设有道德委员会或道德办公室,负责内部调查,并有权建议相关部门对不法官员进行司法调查。 同时财产申报制度也是阻止旋转门腐败的重要武器,我们以前讨论公务员工资时,曾经提及政府官员的工资收入是透明、随时可以供民众查询的,其实官员要披露的财产信息远超过这些。在任高级官员必须在每年515日前申报其家庭上一年度收入财产状况,并向社会公布;中低级官员也必须在单位内部申报以便公众查阅。不仅官员在职时需要申报,离职时也需申报。在这方面,民间社会再度发挥相当的作用。有许多民间组织追踪离任官员的去向,随时发布信息以及研究结论。下面这张图就是由民间组织公开秘密总结的关于2014年雇佣离任官员的私营部门的行业图。从这张图可以看出,受政府监管比较严格的金融服务行业、健康保健行业、以及能源行业居于前四位,其他的劳工、建筑、农业和交通行业也与政府密不可分,至于剩下的国防、游说等则更是离不开政府。

有效的舆论监督在很大程度上促使了政府行政的公开性,相当程度上抑止了旋转门可能带来的腐败。《联邦官员离职后生活法》规定,联邦政府官员在离职后两年内不得亲自出面,在其曾经亲自或实际上参与过的事务中,为他人的代理活动提供帮助。2001年,有消息曝出三年前就离任的前财政部长鲁宾曾给财政部负责国内财政事务的次长费雪打过一次电话,寻求小布什政府的帮助,避免让安然公司信用降级。这虽然只是私人电话,还是被媒体发现并曝光了;虽然关说没有成功,安然公司还是倒闭了,而且老鲁已经下台三年多,超过了法律规定的冷冻期,但还是被人诟病。

一般人常以为政府官员可以通过政策优惠施恩于某类企业,从而为自己未来下台后的生活未雨绸缪,即存在所谓的权力期权。去年共和党籍的众议院议长坎特在党内连任初选中失利,被一家投资银行Moelis&Company雇佣,更是引起了广泛讨论——小坎也确实吃相难看:当时他只是输掉党内初选,离自己任期结束还有半年多,却立即放弃了这个总统第二顺位接班人、国家领导人的职务,迫不及待地挥别政坛而去,比徐志摩还决绝。但是从实际情况来看,可能上述那些制度多少确实发挥了一些作用,官员们下台后的情况未必如此。 就拿小坎来说,许多评论都认为身为一向偏袒大商家利益的共和党人,小坎此去一定是更加直接地为华尔街金融资本服务,关说政府放开对银行的监管。其实不然,那是一家小到不受联邦政府法规约束的投资银行,加强政府对大银行的监管只会对小坎新东家有利。以这几年退下来的其他高级官员来说,也有类似情形:前财政部长盖特纳素有对华尔街友好的名声,下台后雇佣他的却不是哪家大银行,而是一家股权私募基金;前联邦存款保险公司主席贝尔一向主张要对华尔街各银行严加管束,以致在金融危机爆发前一直被时任财政部长保罗逊、美联储主席伯南克和当时的美联储纽约分行行长盖特纳联手排挤,离任后却被西班牙最大的银行BancoSantander邀请加入了董事会。 那么,如果企业雇佣前政界人士不是为了报恩,为什么还会有企业愿意雇佣前政府官员呢?美联储纽约分行就有一篇报告专门研究这个问题——前面说过舆论监督也是美国制度反腐的一个特点,而无论是政府机构、还是高等院校或者民间组织,研究题目都不受限制,正是这些自由研究为舆论监督做好了理性讨论的基本功。 美联储的这份报告就过去25年里面,联邦以及各州银行监管机构人员的变动建立了一个数据库,共有3.5万多个样本。统计分析显示,每当政府加强监管、更加严格执法时,就有许多政府监管人员流向银行,同时也有更多的银行人员向监管机构流动。一个比较合理的解释就是当监管机构显得比较有权时,银行需要更多的内行人员帮助自己对付监管机构,而在监管机构工作也显得更有价值,使得银行的工作人员想去学习、镀金,为自己在将来的劳动力市场储备价值。同时,这篇研究报告也显示如果不改变激励动因,仅仅简单地依靠收紧旋转门,只会为监管机构更公平地执法、以及留住人才增加障碍。

唠叨这些是因为对于中国这个官本位文化的社会,干部待遇制度是个绕不过去的一关。三十多年前,用赎买的方法花了大力气,总算解决了干部终身制的问题,从此各级干部不再需要在岗位上战斗到生命的最后一刻。但是,作为代价,干部的待遇,尤其是退休待遇作为遗留问题,一直悬而未决,官员们尤其是高级官员仍然是一入公家门,永为公家人,其生老病死、乃至出游等文化生活都由政府完全一包到底。 近年来,中国官员下海的越来越多,这里有离休后下海的,也有直接退出官场转换跑道的。一方面,这是好事,毕竟政府和企业之间人才存在一定程度的双向流动值得鼓励,不仅说明了以前的官本位想法多少有了改变、官场文化有了进步,而且这对政府更好地管理也大有益处——其他的不说,仅就金融行业来说,没有这种双向交流,政府机构对于金融风险的认识只会与第一线的企业之间差距越拉越大。更何况,如果允许官员退出后在企业寻求出路,多少也能够为官员退休待遇制度的改革创造条件。 但是,另一方面,这也使得官员腐败多了一个渠道。这点从官员们被聘用的行业就可以看出——和前述美国民间组织公开秘密的总结相呼应,在中国也是越依靠权力的行业聘用的官员越多。就以眼下流行的聘用独立董事来说,同样是房地产、能源等高度依赖行政权力的行业,更多地聘用前官员为独立董事:根据《投资者报》2010年统计,聘用前官员任独董比例最高的是房地产行业,58家上市房地产公司中,25家都聘用了前官员,建筑建材行业、能源行业、信息设备业紧随其后。 但是,和美国不同的是,中国官员则明显存在权力期权化的影子。企业聘任这些官员的目的,很明确地就是要发挥他们的四余:余热、余权、余威、余网。这一特点使得中国要在这方面遏制腐败显得更加困难。虽然出台了《公务员法》,明确对于政府官员离职后从事的商业活动有一定限制,但是有关条文还是过于粗疏,执行起来就更加困难了。中纪委还出台了一条纪律:中管干部离休后担任独立董事,不得领取报酬。但我想,这并不解决问题:如果官员和企业之间存在对价关系,要犒劳官员的渠道多得很,未必需要在直接支付的报酬上面反映出来。另一方面,要求官员只干活不领报酬也不公平。

总之,解决官员旋转门式的腐败问题是一场猫捉老鼠、道高一尺魔高一丈的游戏。要想解决问题,一方面必须对官员的权力、财产收入更加公开,以加强监督;另一方面,更重要的是进行更大幅度的行政改革,降低官员们在市场上的价值。

(来源:高层决策参考)

 
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